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為北部都會區把脈


2021年10月6日特首林鄭月娥發表任內最後一份施政報告,題為《齊心同行、開創未來》。在10月5日的記者吹風招待會,背板寫上「新局面、新機遇」,希望巿民聚焦她在施政報告展現的未來新世界,並與她同行。

特首林鄭月娥發表任內最後一份施政報告前舉行吹風會。圖片來源:EYEPRESS

今屆特首任期至明年6月30日完結,這份施政報告並不集中在餘下八個月的「良政善治」,而是宣示重新開局,試圖展現鴻心壯志,建設新界北部都會區。難免有記者一而再、再而三問:「特首是否為連任舖路?」。雖則林鄭特首堅決否認,但不得不承認若下任特首不接納她的鴻圖大計,所有功夫會全廢。她會爭取巿民支持,她認為若果包括立法會議員的巿民都支持,她看不到下任特首會不接納建議。不過,在現時差不多全部公開諮詢會和論壇都因疫情或國安法下不能舉辦的情勢下,特首如何進行有意義的諮詢,可以宣示得到市民廣泛支持呢?而特首又承認官員的解說能力不足,自己民望又在低位徘徊,要達到施政報告最後一句的願景:「《2021年施政報告》展示了新氣象,勾劃了新布局,讓我們齊心同行、開創未來」,真要費煞思量。

《2021年施政報告》開首引述習近平主席說話及感謝中共中央實施港區國安法和新選舉安排,掃清香港一切反中亂港的人和事。這些官話後,馬上就論述「新氣象、新未來」,即展示北部都會區規劃。特首特別指出,詳細構思盡在同日發表的《北部都會區發展策略報告書》[1] 。而報告書開宗明義是要回應國家十四、五規劃和深化前海開放策略,讓香港融入國家。施政報告開首章節的編排明顯讓人看到特首重中之重的施政是要回應國家寄予香港的重責。

為回應這項國家重責,林鄭特首找來了規劃署前任署長凌嘉勤,凌先生用了三個月的時間寫了這份報告書,把現有已規劃了的新界各發展區[2] 貫穿起來,運用了許多國內慣用的詞彙:兩灣一河、雙城三圈、四新精神(空間拓新、觀念更新、政策創新、機制革新)等,講好北部都會區的故事。然後是發揮無限想像,提出基建先行,貫通新界北各發展地域,加速推動發展。他提出五條鐵路:一是連接洪水橋至前海,二是西鐵向北伸延經落馬洲河套至新皇崗岸,三是東鐵線伸延至羅湖新口岸,設一地兩檢,四是北環線由古洞站接駁羅湖、文錦渡、香園圍打鼓嶺、皇后山和粉嶺,五是尖鼻咀至白泥自動捷運系統。這些新線涉及的走線和站點,除部份(即北環線)在多次鐵路發展策略研究[3] 曾認真探究外,其他都是「首長工程」,從未認真研究。因此,施政報告只能提出探討第三及五項新鐵路線的可行性。而第一、二及四項就是死命令了。

凌先生聰明之處是把這個都會區建構在已有的發展圖則之上,規劃署所做的工作沒有一筆勾銷,他只提加大(擴大範圍和加高密度)和加快(簡化程序)落實這些發展區。但可能由於時間短促或根本沒有基礎資料,他未及考慮都會核心區。政府的政治、經濟、民生部門必須設在都會核心區才可能有效帶動都會區的發展。以往民間團體在高鐵爭議中,曾建議新界都會區,並把核心設在錦上路站周圍,政府理應感謝這些民間團體先見之明。

圖片來源:《北部都會區發展策略報告書》

要落實建構都會區當然不單是政府行政和財務的巨大挑戰,包括修改城規條例、環評條例、土地條例、涉及新界小型屋宇條例等及政府動用大筆公帑收地、建基礎設施和公屋等。但,更大的挑戰是令發展商和其他私人機構跟隨政府的音樂起舞,這些唯利是圖的投資者必然要等政府「搞好個場」,才認真評估投資風險以決定是否進場。一旦這些商家不願進場,整個北部都會區規劃就成泡影。

《北部都會區發展策略報告書》是為回應國家十四、五規劃和深化前海開放策略而作,細看下,其實只有一項建議最為重要,即是連接洪水橋至前海鐵路一項,陳帆局長在補充施政報告的記者會上,劈頭就是:「已展開港深西部鐵路的研究,新鐵路連接洪水橋與前海,以加強香港與深圳西部的交通聯繫。」[4] 。相信陳局長並未有時間看清楚這鐵路線的成本效益,若他有時間回顧前特首曾蔭權為支持前海發展,在2010年施政報告提出的連接香港和深圳機場鐵路線,陳局長不難發現洪水橋-前海鐵路線的效益遠遠不及連接機場鐵路線。若果香港真心推動十四、五規劃所期望的國際航運中心,理應牽頭組合周邊的澳門、珠海和深圳機場,構建珠三角灣區國際國內機場樞紐,來往香港的國際乘客無論轉機往東亞周邊地區或國內都快捷方便得多。以快速鐵路串通四個機場,中途可停前海,來往香港不消半小時,整個灣區就可起動。況且現時已有不少乘客經港珠澳和深西口岸來往這四個機場,客量的需求數據唾手可得。而洪水橋-前海鐵路是沒有客量數據可依賴,尤其初期的商務客不多,只有在兩邊地區發展起來才可提升使用率,其作用只能是跨灣區的一條通道,連城際鐵路的功能也達不到。十四、五規劃的精粹是要求香港把國際聯繫帶入國內,除了機場,當然是高鐵,若果香港的高鐵站能成為全國高鐵的一個進出口,即在香港就可乘高鐵到全國,而不需要在深圳轉車,那香港的功能就可全面發揮。

運房局局長陳帆舉行施政報告記者會。圖片來源:政府新聞處影片截圖

畢竟凌先生在擬定《北部都會區發展策略報告書》時,並不完全掌握香港交通運輸發展的狀態,在沒有數據的情況下,發揮無限的想像,劃了幾條鐵路線。特區政府在回歸以來都確實沒有進行交通運輸規劃研究,最近一年才在各方壓力下重新開展工作。2021年1月立法會大會上陳帆局長在回應多位議員的詰問時回答:「我們已展開《跨越2030 年的鐵路及主要幹道策略性研究》,探討鐵路及主要幹道基建的布局,讓大型運輸基建的規劃能配合甚或預留容量以滿足香港整體長遠土地發展的需要。」除了鐵路和主幹道外,陳帆局長亦透露:「運輸署正制訂《交通運輸策略性研究》的範圍及具體安排,並籌備進行全港性的交通習慣調查,以期在2024 年使用調查所得的資料提升整體運輸研究模型,…制訂未來交通運輸政策。…當我們敲定全盤計劃後,會向立法會交代詳情。 」如今,在未完成《跨越2030 年的鐵路及主要幹道策略性研究》的情況下,陳帆局長只能聽令於特首,提前決定了洪水橋-前海鐵路。

林鄭月娥在最後一份施政報告推出「北部都會區」規劃。圖為2019年9月落馬洲河套區的鳥瞰圖。圖片來源:政府新聞處/EYEPRESS
 

北部都會區是玫瑰園,還是一鑊粥?相信要看特區政府能否把持優良的規劃傳統,小心聆聽持份者的聲音。

註釋:

[1] 這份《北部都會區發展策略報告書》由特首林鄭月娥寫前言,並沒有登載作者的名稱。2021年6月1日特首林鄭月娥委任規劃署前署長凌嘉勤當創新與統籌辦事處(創新辦)的「港深合作策略規劃顧問」,估計這份報告是凌先生的創作。2021年6月2日的《明報》、《信報》、《星島日報》都有報道這次任命。

[2] 粉嶺北、古洞北、元朗南和洪水橋/厦村新發展區都已制定發展圖則。
[3] 鐵路發展策略研究(RDS)共進行了三次,即RDS-1(1994),RDS-2(2000) 及檢討RDS-2(2014)。
[4] 政府新聞網2021年10月8日稿:研跨境鐵路加強港深交通聯繫