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特首推動十四五及前海規劃的莫大挑戰


2021年3月中共中央發表的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(簡稱十四五規劃綱要)的續篇。8月23日國務院港澳事務辦公室副主任黃柳權率領宣講團、聯同中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室主任駱惠寧向香港官員和公眾講解十四五規劃綱要。港府為隆重其事,在政府網站設專頁刋登特首和中央官員的活動的重要講話,讓公眾可以隨時翻查和領悟十四五規劃的精神。簡言之,十四五規劃要求粵港澳建成有活力的大灣區,並以快速鐵路連貫。

特首林鄭月娥8月23日出席國家《十四五規劃綱要》宣講會,與一眾特區政府問責官員和中聯辦主任駱惠寧、港澳辦副主任黃柳權等合照。政府新聞處照片
 

緊隨十四五規劃,2021年9月7日中共中央國務院印發了《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》,港澳辦、中聯辦、愛國組織、傳媒和人士、以至特首、財政司司長及各有關官員紛紛開腔,盛讚中央決策,認為深化前海開放方案為粵港澳提供未來經濟發展的動力和方向(十四五規劃要求),為自2019年爆發的新冠疫情造成的經濟下滑打了一劑強心針。論者都敦促三地政府應配合中央,把前海建成發展引擎,打造粵港澳大灣區成為高水平對外開放門戶樞紐。文件發表以後的兩個多星期,愛國報章、社團領導和愛國人士沒有一天停止過發表社論、訪問稿或評論,敦促香港要認清形勢,支持前海,積極融入大灣區。雖然民間和商界的討論不多,看不見熱情,但這些每天報道和言論肯定能夠給予特區政府和特首輿論支持,為投放資源到前海以至大灣區造就回應社會需求的印象。剛舉行的選委會選舉更是關鍵,絶大部份選委都已經清楚表態,支持香港融入大灣區和推動前海發展,這些「政綱」直接推動特首在即將公布的施政報告列入施政重點。

副總理韓正9月18日在深圳接見特首林鄭月娥。中央台截圖

2021年9月18日負責港澳事務的韓正副總理在深圳接見特首林鄭月娥,除了提及香港選舉和與大陸恢復通關外,還特別說明前海發展是國家重大政策,敦促港府發揮獨特優勢,深化香港和內地互利合作。韓正隨後繼續在廣東深圳調研,要求當地領導利用香港現代服務業的發展優勢,加快推動前海發展[1] 。中央依靠香港帶動前海發展的意願,十分明顯。按如今政治形勢,港府必然要全力以赴,承擔這一艱鉅任務。今屆及來屆特首的施政,能否有效促進前海發展,會是中央向特首問責「良政善治」的一項重點工作。

前海在2010年8月26日由國務院正式立項,定位為深港合作先導區、體制機制創新區和現代服務業聚集區和結構調整引領區。當時雄心萬丈,並設定明確目標:「利用香港服務業發達的優勢,到2020年,建成基礎設施完備、聚集具有世界影響力的現代服務業企業,成為亞太地區重要的生產性服務業中心,世界服務貿易重要基地。」時至2021年的今天,前海未有達到設定的目標,不要說成為亞太區以至世界貿易基地,連基礎設施是否完備也是一個問號。當年總理溫家寶及國家主席胡錦濤都親自南下為前海打氣,亦有報道指胡錦濤特別接見李嘉誠,可能也與前海有關[2] 。這揣測不無道理,前海要搞深港現代服務業合作區,而李先生是葵涌貨櫃碼頭最大的投資者,深圳貨運碼頭亦有相當大投資,向李先生請教或甚求助,合情合理。十年過去,中央對前海搞不起來,肯定不會高興,現在決定加大力度,推出深化方案,並下旨要求港深狠下決心,加推一把。

2021年9月8日拍攝的深圳前海交易廣場施工現場。前海交易廣場項目位於前海桂灣片區核心地帶,佔地面積7.9萬平方米,總建築面積60萬平方米。新華社
 

如何推動前海發展?首先要檢討過去十年的障阻,然後審視2021年深化前海開放方案是否提出了克服障阻的措施,香港才可能找到著力點。2010年,時任特首曾蔭權也曾大力支持前海,不單在粵港合作聯席會議和時任省長的黃華華積極商討,在2010年施政報告93段特別提出:

國務院在今年八月為前海發展訂立了清晰的目標及方向。特區政府會積極配合深圳當局,鼓勵香港業界把握前海發展帶來的商機,在擴大香港服務業腹地的同時,憑藉他們的優勢及國際經驗,配合國家優化產業結構,為國家下一個三十年的改革開放作出貢獻。

他也同時提出深港機場連接鐵路研究,而初步可行性研究已確定鐵路走線在技術上可行,這鐵路除加強港深機場合作外,港深西部快速軌道另一個主要功能是促進前海及新界西北地區的發展,所以鐵路的設計必須以這兩個發展區的規劃先行,再作配合。事實上,粵港兩地政府曾宣布合作興建港深機場鐵路,預計2021年啟用,並同步研究開發新發展區促進兩地發展,包括共同開發前海土地,及在洪水橋增設過境口岸設施的可行性[3] 。可惜,這條估價約五百億元的鐵路最終不了了之,特區政府沒有交代,相信時任發展局局長林鄭月娥和行政會議召集人梁振英定必了解箇中原因,對特區政府今天要制定支持深化前海方案,必有助益。

深港兩地政府曾規劃以鐵路連接前海和洪水橋。維基百科照片

2010年中央和特區政府和現時一樣,開動所有輿論機器,鼓動社會投入前海發展,打造深圳的中環及東方的曼哈頓灣區,但香港商界及部份立法會議員對開發前海有心結,認為會削弱香港的商業地位,把香港邊沿化。時任廣東省省長黃華華在粵港合作聯席會上抛出一句「日後前海就是服務業的 『前店後廠』,深圳前海是前店,香港是後廠」[4] ,震動香港。
 
為吸引港資和外資,前海一開始就倡議推行改革三制,即稅制、法制和幣制。稅制和法制參考香港的一套,即控制個人所得稅在20%以下,又允許香港的仲裁機構在前海設立分支。而幣制則是讓人民幣可自由兌換。2021年的當下,似乎三制的改革還在議論階段。原因為何?深港合作會議從沒有交代。不過,廣東省社會科學院科研處處長丁力曾投訴:香港政府是「積極不作為」[5] 。而這可能是丁處長不了解香港施政的掣肘,下面再談,但反映了大陸官員對港府官員的成見。

那2021年深化前海改革開放方案如何修改原方案,對症下藥呢?第一、目標改成較易交代的發展趨勢,而不是建成甚麼基地,「到2035年,…建立健全與港澳產業…驅動支撐的發展模式,建成…帶動能力強的高質量發展引擎…。」第二、前海合作區總面積由14.92平方公里擴展至120.56平方公里,納入蛇口、大小南山、會展新城、海洋新城、寶安中心及大鏟灣一些區域,增多了進出前海區的連接點,亦讓深圳有很多資源支撐前海。第三、聚焦數碼化科技發展,應用於醫療、金融、材料、海洋服務等領域。第四、打造吸引的營商環境,落實政企分開、政資分開原則。讓港澳和國際人才安心到前海工作和居住。第五、讓符合條件的港澳和外籍人士參與管理前海的法定機構。第六、在不危害國家安全、風險可控前提下,容許港澳及國際知大學合作辦學;支持國際保險機構發展;支持香港交易所開展大宗商品現貨交易;建設國際法律服務中心和國際商事爭議解決中心;探索選用香港作仲裁地解決民商事案件的機制等。簡言之,前海仍然會沿著改革稅制、法制和幣制的發展策略,但加入創造吸資和吸引人才的營商環境,以及容許外來持份者參與部份管理工作。

前海新增的元素確能讓一些專業機構,如律師會、會計師會和保險聯會等雀躍,不過,這些支援性的服務取決於核心的金融和航運業的投入;而這些核心行業卻未有表態。事實上,深化前海開放方案並未有解答香港商界的疑慮,最核心的問題是:為何把業務從香港搬去前海?如何衡量機遇和成本?在發展了十年的前海成績未能拆解商界疑難的情況下,投資者只能觀望。

可憐特區政府卻不能觀望!中央已強力責成香港落實前海方案,特首在將要公布的施政報告,必要交代。明顯地,中央和深圳政府對特區政府寄予厚望,以為香港的成功只單靠政府的行為。這可能是大陸官員對香港最大的誤解。香港的發展從來都是政府和民間的互動,香港的規劃程序不斷吸納民間意見,滿足民間的需求,多於自把自為。港府自把自為的規劃只有數碼港,規劃目標是要發展高科技商業區,結果是完全失敗,沒有吸引高科技機構進駐,最後成為地產發展。港府落實規劃發展的能力有限,只會提供基建或公屋及政策優惠,其他就要商界配合。商界則會因應市場的變化而改變投資策略,政府規劃好了的土地都可以荒廢多年,各區的工業用地就是一例。

特首要推動前海發展面對前所未有的挑戰,特首對前海有責無權,對於如何及何時落實前海規劃和政策,只能提意見,極其量是承擔共同投資興建基建,例如曾蔭權提議的連接港深機場的跨境鐵路。若果要動用納稅人的錢跨境為前海興建設施,那特首得要找到很好的理由,在如今只有支持政府的輿論下,特首是完全可以這樣做,以向中央交代盡力而為。其他可以做的就是不停舉辦宣講會,呼籲年青人和商界(尤其是核心的金融和航運業)到前海發展,但成效如何?天曉得。

註釋:
[1]香港電台2021年9月20日報道
[2]2010年9月8日《成報》報道
[3]2010年8月9日《經濟日報》報道
[4]2010年9月6日《經濟觀察報》的報道
[5]2010年12月22日《蘋果日報》財經要聞報道


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