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開放土地資料與追求公義


繪圖:何倩彤

【撰文:香港互聯網協會「香港開放數據指數」研究員周穗斌】

推動開放涉及擁有權(ownership)的資料或數據不容易,土地資料尤其困難,因為與公司資料相比,政府並沒有諸如降低金融風險或反逃稅等「誘因」去增加土地資料透明度,頂多牽扯到反腐,而且還要投入額外資源,似乎是個「蝕本買賣」。

綜觀全球,儘管越來越多機構關注土地議題,甚至推動開放土地資料,但目前仍以非政府組織為主,官方直接參與不多,影響力不及環保、反腐等議題。縱如此,經過多年民間倡議行動,論述上逐漸達成一種共識:土地資料共享可視作追求社會公義的一種方式。「公義」在此不僅有英文 justice 之意,也可以按中文字面拆解為「公平」和「正義」。先來看一個組織的例子。

Land Portal:平等獲取土地資料

專注於土地議題的國際民間組織不多,其中一個能持續運作並產生影響的是2009年發起,2014年在荷蘭正式註冊成立的Land Portal Foundation,著眼於保護(尤其是發展中國家)民眾的土地權力和改善土地管治(land governance),目標是透過Land Portal網站整合全球不同來源的土地資料,便於普羅大眾獲取。

該組織成立時的規劃提出「致力於透過處理土地資訊來源零散的問題,來支持鄉村窮人平等地獲得土地」(dedicated to supporting the efforts of the rural poor to gain equitable access to land by addressing a fragmentation of information resources on land),因為這一來可以讓草根組織也掌握可靠的資料,具備參與政策的能力。

可見,Land Portal的想法是建立土地資料的開放共享平台,令大家至少能平等獲取資訊,讓土地資料不再是有錢人(能承擔大批量付費查冊的支出)和特權階層(有渠道接觸非公開資訊)的專利,背後的理念就是對公平和正義的追求。

該組織今年五月還與Open Data Charter 聯合推出了名為Open Data for Improved Land Governance 的政策工具包草稿,正進行公開諮詢至7月31日,有興趣的朋友不妨看看。有限土地資源 vs. 無限共享資料

Land Portal是典型的以開放土地資料為切入點實現更廣泛社會公義的組織,更進一步將土地議題「cross over」至保護原住民、性別平等、反腐敗等議題。類似的,還有聚焦東南亞的Open Development Initiative 項目。

Land Portal以土地資料為切入點推動實現公義,更將土地議題推展至保護原住民、性別平等層面。

2019年一份關於開放土地業權資料的報告也反覆提到公平(level the playing field)和正義。

這不難理解,因為歸根究底,土地資源是有限的,誰先佔有,誰就得益,而獲取資訊的能力很大程度上決定了能否搶佔先機(如果不是用暴力的話)。一個收費昂貴、封閉的資訊系統一定有利於權貴而不利於草根。權貴可以利用自己的資訊優勢在最佳時機獲得優質、低價的土地,還能與體制聯手,消解底層的反抗。在香港,大家對此恐怕見得太多,最著名的莫過於新界東北土地開發爭議,既感憤怒,卻又無力,最終是整個社會都付出代價。政府固然沒有處理這一問題的短期「誘因」,但長遠終究要正視、解決。

面對有限的土地資源和社會不公義,開放土地資料是走出這種局面的其中一道門,因為首先要讓普羅大眾以最低的成本獲得優質、可靠的資料(包括數據和檔案),才有可能縮窄資訊落差(information gap)。當然,不能指望不公義的程度就此降低,但這是我們必須邁出的一步。

參考資料:

Davies, T. & Chattapadhyay, S. (2019). Open Data and Land Ownership. In T. Davies, S. Walker, M. Rubinstein, & F. Perini (Eds.), The State of Open Data: Histories and Horizons. Cape Town and Ottawa: African Minds and International Development Research Centre. 

Marcello De Maria & Niko Howai (2021). The Role of Open Data in Fighting Land Corruption: Evidence, Opportunities and Challenges. Netherlands: The Land Portal Foundation

Charl-Thom Bayer & Keitha Booth (2021). Open-up Guide: Open Data for Improved Land Governance. Netherlands: The Land Portal Foundation


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