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新加坡與香港的「法治」與威權政治


【著:喬西・拉賈( Jothie Rajah)】

(編按:文章為《「依法治國」的迷思——新加坡國家威權法治史》繁體中文版作者新序。作者在新序中特別提及新加坡及香港最新情況,並以新加坡經驗對香港非常重要,正如作者所說:「那些支持這些近期事件的人自然會認為新加坡社會是一個既威權又經濟上成功的正面榜樣。那些對香港最近發生的事件心懷恐懼的人會想到,面對威權主義改造法治的新加坡人是如何變成消極被動、沉默寡言的公民,或者是只找到相當有限的一些方法在狹窄的政治空間勉強運作。」

本書由台灣季風帶文化出版,將於香港序言書室﹑一拳書館﹑閱讀時代﹑蜂鳥書屋﹑誠品書店有售。)

《「依法治國」的迷思——新加坡國家威權法治史》於二〇一二年四月首先以英文出版,中文繁體譯本則於二〇二一年四月底出版。二〇二〇年全世界陷入新冠肺炎疫情肆虐風暴,可說是天翻地覆的一年。但是二〇二〇年,以及令人難忘的二〇二〇年代之前那幾年,法治也受到非比尋常的侵蝕。在這篇序文中,我簡要地討論新加坡和香港最近發生的一些事件,說明威權主義法治擴大的情況。

首先,有一個基本問題:「法治」與單純的法律或治理有何區別?作為社會政治的概念,法治的根本精神就是:法律有能力對權力進行審查和限制。法治代表法律,依其內容和體制的安排,透過防止專斷和過度自由裁量行使權威,來限制政治權力。 因此不用奇怪,法治作為一種政治概念,植根於防衛君主權力不受拘束的歷史。最近,自由主義的法治主義透過將民主和自由主義的價值觀加到法治的基礎上,增強了法治對權力審慎小心的不信任。

法律極易受到權力影響,促使人們特別關注法律此一意識形態的角色。我的分析將「意識形態理解為一種操縱的源頭」,進而探究「如何透過語言的意識形態運作,在現代社會中日益實現權力的行使」。作為意識形態,並且經常通過語言為手段,法律「以對主體本身不透明的方式來指導主體。從這種觀點來看,法律掩蓋了權力」。除了掩蓋之外,權力關係和假設鼓舞法律的意識形態作用,而法治的自由主義理想(例如權力分立、正義、平等、權利)與物質現實的持續不平等兩者之間的脫節,也意味著法治或許是一種可以主張的概念,但若是要完全實現表達可能並不存在。重要的法律學術著作已經闡明法治為何無法修復法律與權力之間的聯繫。但是,同等重要的學術研究顯示,法律神話般的共鳴以及在權力與權利分離等概念中保持正義的承諾,如何共同產生了至關重要的啟發作用,可以據此對法律的社會表述進行評估和追究責任。的確,英國文化歷史學者湯普森(E. P. Thompson)曾經很有名、但也有爭議地得出一個評估結論,認為法律契合權力和階級利益,他堅稱「即使法律在階級分明的社會中的實際運作、一次又一次地沒有達到自己言詞上號稱的平等,可是法治的概念本身是一種毫無疑問的好東西」。《「依法治國」的迷思》這本書的信念是,由於法治在其方向上是反霸權的,因此,法治的概念是一種毫無爭議的好東西。而且,身為一名社會法學者,我的承諾是研究與文本、前後文脈絡、行為者和競技場等細節相關的法治。通過位置、關係和人種學的關注來關注法治,這說明法治與其他社會政治概念一樣,可能並不像對它的完美陳述那樣子存在。然而,掌握住法治不完善的表述是認識這一社會政治概念在理想化和零碎實現的悖論共存中——甚至是掙扎角力中——充滿活力的關鍵。

當政治權力是威權性質時,法治對毫無羈束的權力抱持懷疑態度就特別重要。威權政治的特徵是「權力集中,以及對此一權力的嚴重政治競爭或對它進行審查,遭到破壞」。在《「依法治國」的迷思》這本書中,透過對新加坡法律文本和語境的分析,我將深刻的自由主義概念「法治」的重新構造,追溯到看來似乎矛盾的威權主義法治。本書著眼於殖民時期、冷戰時期和後殖民時期的動態演進在內的社會政治結構共同建構法律和民族的研究,揭露了威權主義法治的悖論:一個有系統地削弱法治自由的政權,卻被公認是法治的典範。《「依法治國」的迷思》藉由解開和審查與新加坡的威權政治有關的法治論述的主要情境和組成部分,進而理解這一悖論。這些情境和組成部分包括立法的文本、西敏寺式的制度和程序、公共論述、威權政治、司法解釋以及對國家脆弱性的持久、反覆強調的敘述。

《「依法治國」的迷思》顯示,新加坡政府如何策略性的分解「法治」的複合含義和屬性,以擴大政府的自由裁量權,並且最小化對其權力的挑戰。在此一過程中,新加坡政府經常工具性地運用法律,恐嚇、定罪、噤聲和懲罰批評政府的個人、機構和場域。政府的論述策略把政府、政黨和國家混為一談,以至於批評執政黨執行政府權力的行為,經常被指控威脅了新加坡的安全。一直到冷戰即將告終之際,批評者一直被有系統性地指控對民族國家構成危險,因為他們是「共產主義者」。在人民行動黨執政的六十年中,批評政府的人士經常被指控為外國陰謀的一部分,存心破壞新加坡的繁榮、穩定和主權自主。

關於威權主義與法治

威權主義的法治有一個重要動態基礎,就是法治的形式和實質兩者分離。威權主義的法治嚴格地將法律作為程序執行,即使公民權利和政治權利,乃至對政府權力的實質性約束和監督,也都被拆除掉。威權主義法治的第二個主要動力是,法律與國家例外主義的敘事共同打造出來的。以新加坡為例,這些敘事都堅持認為新加坡的領土、存在和社會條件特別脆弱。後殖民的政府依循殖民時期的「緊急狀態條例」的模板,堅持國家脆弱性的敘事,授權無所不知的政府可以採取先發制人和強制性的行動,同時中止或削弱公民和政治權利。然而,重要的是,這些強制性和先發制人的時刻是在(特殊狀況下)法律範圍內發生的,即使這些法律是例外和緊急狀態的法律。新加坡的威權主義並沒有極權主義政權那種「持續恐怖」的殘酷特色。反倒是,新加坡的威權主義已經精細到「精巧」地「校準強制性,以最小的政治代價壓制挑戰者」。以最小的政治代價以及最小程度削弱國家和國際正當性來管理脅迫動作,是新加坡威權主義法治成功的關鍵特徵,這也解釋了為什麼其他許多政權都將目光投向新加坡,想要師法它的法律和政治模式。特別重要的是,中國政府幾十年來一直注意新加坡,想要以它作為樣板,學習威權國家如何影響法律的精明管理,以確保政治霸權。

新加坡《防止網絡假信息和網絡操縱法案》作為鞏固威權政治之工具

人民行動黨自從一九五九年以來一直掌握新加坡執政大權,它決定在二〇二〇年七月舉行大選,不料得票率卻下跌了近十個百分點。公民、公民社會和民主運動人士歡欣鼓舞,反對黨空前大勝,在九十三個議席的國會中,占了十席。和《「依法治國」的迷思》中所追索的模式保持一致,政府在大選之前就頒布令人不敢批評執政黨的法令。備受爭議的《防止網絡假信息和網絡操縱法案》(Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act, POFMA)於二〇一九年五月頒布,通過監管互聯網和社交媒體平台上的訊息,更新了政府對公共領域已經相當大的控制。坊間將《防止網絡假信息和網絡操縱法案》通稱為《假新聞法》,一般懷疑這項立法的時機是要在大選前製造寒蟬效應,阻止反對黨對國家和政府部長進行批評;不幸的,政府果真依據《防止網絡假信息和網絡操縱法案》,針對反對黨政治人物和批評政府人士發出多道命令。

加里・羅丹(Garry Rodan)指出,精緻的威權政府利用可公開取得的資訊和分析,以及大眾媒體,「宣傳自己的訊息,並以相當大的選擇性促進經濟目標……」,呈現它在公共領域能夠容忍的內容。新加坡威權主義的複雜性不僅是利用資訊和公開分析,而且還利用電子媒體、法律和有關法律的公共論述。這些論述領域和平台相互累積堆疊,宣傳國家機關建構的含義和對關鍵社會類別的解釋;這是權力、語言和法律意識形態之間緊密聯繫的互動關係。儘管威權主義法治聲稱要維護「繼承」自英國殖民主義的西敏寺體系和「普通法」,但是威權主義法治對法律的公共論述享有的不成比例的支配地位,是以排除或減少司法審查的立法作為基礎。簡而言之,法院是立法和權力制約都在萎縮的場所。在威權主義法治中,國會和行政機關愈來愈成為主導領域,引領著敘事、社會關係和法律的解釋。和這一點相關的是,法律的制定成為公共教育的舞台。指導公眾接受政府單方面所決定的關鍵詞語的含義,以及讓民眾了解政府能容忍允許哪些批評。

政府在立法和意義訂定的時刻,透過公共教學讓公民、公民社會和各式各樣社會行為者知道哪些議題和社會領域是不可踰越的。例如,政府堅持「法律」和「政治」必須區隔開來,因此新加坡律師公會的權利被削減,某些律師甚至未經審判就被拘留。政府堅持「政治」和「宗教」必須區隔開來,這是對與宗教組織有關的機構和參與者類似懲罰性的紀律管束。針對媒體,法律也是脅迫和勒令噤聲的工具,在大選舉行之前,制定法律和抓人拘留的時機不可避免地就削弱了媒體和公共領域。簡而言之,威權主義法治通過立法來約束司法權力,使非國家行為者沉默,同時又擴大了行政機關裁量權的運作和範圍。

《防止網絡假信息和網絡操縱法案》促進政府掌握不成比例、去除民主化的權力,使政府有權來確定含義、意圖和(通常是潛在的、未來的)危險,它提振威權主義法治這些根深柢固的動力,同時又端出某些用心險惡的改善舉動:宣稱新加坡已經毫無疑義是個「民主國家」,政府透過採取類似政治煤氣燈效應(gaslighting)〔譯註[1]〕的動作來增強威權主義法治作為意識形態的運作。煤氣燈效應「既是口語、又是治療術語」,代表「一種操縱情緒的形式」。煤氣燈效應作為一種操縱方式,具有明顯的情緒、情感和維度,使得煤氣燈效應成為分析威權法治意識形態要素的有用工具。換句話說,政治上的煤氣燈效應用作為分析的鏡頭,闡明了政府軍火庫中又多了一件武器,可以發揮威權主義法治意識形態的作用。換句話說,煤氣燈效應是心理攻擊的一種特殊形式,通過這種形式,威權主義法治將它能夠消沉和削弱批評者的意識形態永久化,而且在過程中教育了更廣大、小心謹慎的民眾。

煤氣燈效應的目標是「讓某人對自己的反應、認知、記憶和/或信念產生置疑,並在完全沒有根據的情況下認為自己是錯誤的」。與《防止網絡假信息和網絡操縱法案》特別相關的是,煤氣燈效應最重視的是不容許爭論。凱特・艾布拉姆森(Kate Abramson)解釋說:

煤氣燈效應的核心願望或目標,若是說得尖銳一點,就是要徹底摧毀掉意見分歧的可能性——使他的世界意識不僅確定,而且毫無爭議。要實現這一目標唯一十拿九穩的方法是,不讓可能出現意見分歧的根源存在——沒有獨立、個別、協商的觀點可能產生分歧。因此,他施展出煤氣燈效應手法:他的目標是藉由徹底破壞另一個人,以至於她無處可站,無法反對,她說的話不可能構成真正的分歧,從而摧毀掉分歧的可能性。 

(一部分)基於凱特・艾布拉姆森對煤氣燈效應的動態所進行的詳細分析,艾瑞克・畢博姆 (Eric Beerbohm)和雷恩・戴維斯(Ryan Davis)發展出政治煤氣燈效應的概念,凸顯它去除民主化的效果: 

按照標準的解釋,煤氣燈效應涉及操縱另一個人使他質疑自己的看法,包括明顯看得見的看法……政治煤氣燈效應威脅了民主價值觀……即使有黨派立場的人士沒有認識到他們所處的認識論上的不利條件,事實仍然是他們的信仰與證據完全脫節……從這個角度來看,煤氣燈效應對政治不利,因為它有助於建立一種政治體系,在這種體系中,公民的態度脫離了事情真相的證據,這將傷害到民主。

 透過政治煤氣燈效應增強威權主義法治,將在下文討論專案委員會聽證會審查《防止網絡假信息和網絡操縱法案》時詳述。在討論聽證會之前,我們不妨先談威權主義法治對重新定義關鍵術語所起的作用。

「依法治國」的關鍵詞 

《防止網絡假信息和網絡操縱法案》定義了一系列術語,它們是操作的關鍵,可以妨礙理解,而且還與一般對這些術語的理解相悖。如果法律論證必須對語文達成共識,如果法律是「在語言中建立意義和組建社群的一種方式」,那麼《防止網絡假信息和網絡操縱法案》的定義混淆就是對法治和民主的重大顛覆。我把針對《防止網絡假信息和網絡操縱法案》令人混淆不明的討論,侷限在這部法令條文中所定義的「陳述」、「事實」、「法院」、「法律」和「民主」這幾個字詞的含義。

《防止網絡假信息和網絡操縱法案》將「陳述」(statement)廣義地定義為「任何單字(包括縮寫和首字母)、數字、圖像(移動的或其他形式)、聲音、符號或其他表示形式,或是這些形式的組合」(第二條第一項)。實際上,《防止網絡假信息和網絡操縱法案》使「陳述」的含義脫離了通常由主語、謂語和賓語構成一個句子的語法理解。反倒是,《防止網絡假信息和網絡操縱法案》對陳述的定義涵蓋了更廣泛的「表示」(representation)這一類別。一般文法對陳述的理解是它與疑問句、命令句或感嘆句並不相同,這可不是《防止網絡假信息和網絡操縱法案》賦予「陳述」的獨特含義。

關鍵類別「對事實做虛假陳述」的定義則更加廣泛,甚至有些「將同義詞重複敘說」的情況:

(a)事實陳述是指理性的人看到、聽到或以其他方式感知到,並認為它代表事實;和

(b)陳述,無論是全部或部分,無論是本身、或在它出現的上下文中,如果是虛假的或誤導性的,則是虛假的陳述。(第二條第二項)

用詞語的普通含義來說,「事實陳述」可能被理解為與虛構、立論、分析、理論、見解或由市場行銷、公共關係及廣告代理商所產生的廣告和宣傳形式不同。的確,當全球八十三位學者簽署陳情書給新加坡教育部長時,表達擔心《防止網絡假信息和網絡操縱法案》會有抑制學術研究此一意想不到的後果,新加坡政府答覆說《防止網絡假信息和網絡操縱法案》並非針對研究或觀點。政府的回應依賴「事實陳述」的一般含義來區分事實∕觀點。但是,《防止網絡假信息和網絡操縱法案》訂出「事實陳述」的許多可能性,包括可能是零散的陳述或喚醒記憶(第二條第一項),「無論是全部或部分,無論是本身,或在它出現的上下文中,如果是虛假的或誤導性的,則是虛假的陳述」(第二條第二項)。

根據《防止網絡假信息和網絡操縱法案》的條文,「事實陳述」是「一個合理的人……將他所認為的事實做出表述」(第二條第二項)。重要的是,《防止網絡假信息和網絡操縱法案》的條文標示出標準的普通法「合理的人」維持中立性質的論調,因為每位內閣部長都有權啟動一系列行政命令,實際上使政府成為所有網路通訊的總編輯。只要部長認為某一通訊是「虛假的事實陳述」,並且「認為發布指示符合公共利益」,他就「可以指示主管當局」發布指示,要求更正或停止此一通訊(第十條)。

上述第二條第二項,再搭配本法的其他條文,證明《防止網絡假信息和網絡操縱法案》如何設計一系列旨在擴大威權主義法治的去除民主化舉措。首先,三權分立受到破壞,因為網路上的材料是否構成「虛假的事實陳述」、觸犯《防止網絡假信息和網絡操縱法案》的此一監督和司法屬性,是由每位內閣部長決定的(第十條)。換句話說,這與賈亞蘇里亞(Kanishka Jayasuriya)對後殖民雙重國家正當性的分析一致,《防止網絡假信息和網絡操縱法案》擴大了行政部門自由裁量權。針對更正指令(第十一條)、停止通訊指令(第十二條)(這道指令也可以針對個人發布)的上訴,以及針對發布給互聯網中介者的指令之上訴(第二十一、二十二、二十三條),都必須先向部長提出。只有在向部長提出上訴之後,才可以向高等法院提出上訴(第十七條;第二十九條)。簡而言之,在第一和第二種情況下,國家的行政—政治部門執行司法監督的職能。因此,兩項基本的法治原則立刻就被拆毀:第一,裁判人員在當前的案件中必須不涉及利害;第二,治理工作必須通過分權原則來進行。

儘管《防止網絡假信息和網絡操縱法案》拆除了這兩項法治原則,新加坡政府在它發布的新聞聲明中仍說《防止網絡假信息和網絡操縱法案》符合艾伯特・文・戴雪(Albert Venn Dicey)的法治原則;也就是說,法律應由普通法院執行,而不應由特別法庭或政府自由裁量權執行,而且權利應該通過法院執行。政府透過媒體的論述(例如新聞聲明)表述《防止網絡假信息和網絡操縱法案》非常重要,因為一般都認為法律條文的文體和文字很難理解。新聞聲明可能會比法律的實際條文更能普及並吸引讀者注意。

律政部在新聞聲明中堅稱:

法院將對什麼是虛假擁有最終決定權。政府對虛假訊息的任何決定,都可以由法院在上訴中推翻。何謂虛假最終歸由法院決定。

 但是,自由主義所想像的法院有權以無私的方式審理爭議,首先是由於行政部門占用了司法職能(第十七條;第二十九條),其次是由於《防止網絡假信息和網絡操縱法案》對法院可以和不可以裁定設下立法限制。根據第十七條第五項的規定:

高等法院只能基於以下任何理由,在上訴中擱置第三部分之指令:

(a)此人沒有在新加坡傳播該陳述;

(b)此一陳述不是事實陳述,或者是真實的事實陳述;

(c)從技術上講,不可能遵守該指令。(第十七條第五項)

請記住,《防止網絡假信息和網絡操縱法案》對「事實陳述」將同義詞重複敘說下定義,以及《防止網絡假信息和網絡操縱法案》對「陳述」的意義重新製造(如上所述)。第十七條第五項b款,允許高等法院以「此一陳述不是事實陳述,或者是真實的事實陳述」為由撤銷指令,但是其實並沒有那麼簡單就能撤除。「任何單字(包括縮寫和首字母)、數字、圖像(移動的或其他形式)、聲音、符號或其他表示形式,或是這些形式的組合」的「真實性」如何(第二條第一項)受評估和確定?此外,第十七條第五項的約束條件更表示,高等法院可能不考慮法治、正義以及社會政治和媒體環境等更廣泛的原則。

律政部關於法院角色的新聞聲明喚起大家想起法治對法院的理解,認為法院是對國家機關權力的限制。從理論上講,法院是維護法治的強大場所,因為法院具有不受政府和行政權力干涉的自主權,因此能夠對國家機關的權力進行審查。但是,這些法治概念受到《防止網絡假信息和網絡操縱法案》條款的削弱。由於法院可以聽取針對指令的上訴受到限制,因此法院在雙重國家合法性的邏輯範圍內運作可能存在風險,既是「國家主義者」,又是「去除社會政治化的一種特別有效的武器」。

法治理念還把法院理解為由程序規則、正義原則和法律職業道德所構成的,是公眾可以進出的場所。在這種理解下,法院是公共領域的一個方面,公民和公眾可以見證民事競爭的來回拉鋸,律師可以通過辯論、要求證人作證,以及法官聆聽、評估、干預、再做出裁定。但是,與人們普遍認為「法院」是民主化的堡壘、反對政治權力集中的認知相反,《防止網絡假信息和網絡操縱法案》的程序規則要求針對更正指令的上訴,必須在辦公室聽取案情。這些聽證不向公眾或媒體開放。因此,在法院如何聽取有關「更正指令」的上訴的惡魔般的細節中,新加坡威權主義法治的國家主義和去政治化邏輯,超越了「法院」固有的以法治保護民主化的承諾。

令人困惑的是,雖然第十七條和第二十九條授權《防止網絡假信息和網絡操縱法案》指令的對象只能向「高等法院」上訴,但是第六十條第二項規定「地方法院或推事法庭(Magistrate's Court)有審判本法所指罪行的管轄權」。在新加坡的大環境,一方面是高等法院,另一方面是地方法院和推事法庭,兩者之間的區別很重要,因為正如羅斯・沃辛頓(Ross Worthington)對新加坡司法機構的實證研究表明的那樣(至少直到一九九九年都是),新加坡法院已經被「霸權化」,尤其是下級司法機關「成為政府行政部門的一部分」。因此,政府堅持捍衛《防止網絡假信息和網絡操縱法案》,認為「何謂虛假最終歸由法院決定」,所以它保護言論自由和民主 ,這是新加坡政府擴大行政部門特權,同時又運用「刻意嘗試利用過去以來的自由主義制度實現威權目標」的另一個實例。

法律與論述

由於新法規的意義由國會之內及之外的國家行為者所界定,因此很重要的一點是,要透過立法文本的首要地位,以及這些廣泛的定義框架來閱讀法案。律政部就《防止網絡假信息和網絡操縱法案》發布的新聞聲明是一個寶貴的例子,讓我們了解政府所決定的定義網路如何限制競爭,以及使得法律的含義制定過程幾乎就是一言堂。二〇一九年四月一日,《防止網絡假信息和網絡操縱法案》在國會進行一讀的當天,律政部發表一份新聞聲明,其中對擬議的法案有如下的描述:

「法案針對的是虛假不實,而非言論自由。它將有助於確保網上虛假訊息不會淹沒真實的言論和思想,以及破壞民主進程和社會。」

 這項聲明引人注目,原因有二。首先,它偏離了迄今為止描述新加坡例外主義以合理化立法侵蝕法治權利的標準說詞。其次,政府將新加坡定性為已經擁有、並且表現「民主的進程和社會」。集中注意「虛假不實」與「言論自由」之間對比的這一言詞舉動,產生掩蓋(幾乎是走私)新加坡已然和明確民主的特徵之作用。

聲明強調,「法案針對的是虛假不實,而非言論自由。它將有助於確保網上虛假訊息不會淹沒真實的言論和思想,以及破壞民主進程和社會。」政府的修辭策略是提出一種假設或觀點(即新加坡具有「民主進程和社會」的特徵),把它作為「事實」或「真相」。除了這兩個緊湊句子的結構集中於虛假不實∕言論自由的二元性外,這種修辭策略的某種混雜效果是——把一個可以爭議的假設嵌入為明確無疑的事實——有部分真實性存在(因此也就存在部分不真實),將新加坡貼上民主國家的標籤。用正式的法律政治體制術語來說,新加坡是仿效西敏寺模式的自由民主國家,它反映在新加坡宣布建立共和國時的法律文字——《憲法》和《新加坡獨立宣言》(Independence of Singapore Agreement)——所宣告的價值觀上。儘管具有這些正式的法律特徵,但在實踐中,新加坡的特徵是採用威權主義政治侵蝕西敏寺原則和剝奪憲政主義的理想,「政府和執政黨全面和系統性的合併」,公共領域心生恐懼、閉嘴不說話,以及司法機構長期以來將本身定位為明顯的國家主義。

國家機關把新加坡定性為「民主」國家,也證明了它在實施政治上的煤氣燈效應,因為新加坡同時並存基本自由以及侵蝕權利的立法。《憲法》的「基本自由」部分(第四篇)透過保障言論、集會、結社、遷徙、宗教和法律之前人人平等的自由來強調自由主義的價值觀。但是,這些憲法上的承諾卻受到多種方式的限定,譬如,一般而言,新加坡的人權實踐和政策「最終要受經濟增長和社會秩序優先的政府目標和國家發展目標所影響」。

《防止網絡假信息和網絡操縱法案》透過廣泛排除「法律」和法律的近親——職業道德——複合含義,加劇了威權主義法治的矛盾和悖論:

對於根據第三十六、三十七或三十八條提出的指控,即被告根據任何成文法、任何法律規則、任何合同或任何專業行為規則應承擔的任何義務,以防止此人遵守本條文規定、或限制其遵守規定,並不構成抗辯理由。(第三十九條第一項)

《防止網絡假信息和網絡操縱法案》第四十二條第二項a款、和第五十一條第一項的內容幾乎完全相同,即「任何成文法、任何法律規則、任何合同或任何專業行為規則」都被排除在外。這些條文的含義不清楚,引起混亂、大過清晰。「任何法律規則」是否代表「法治」的概念和類別?「任何成文法」是否甚至也包含《憲法》在內?「任何專業行為規則」是否代表法律專業道德和新聞工作者的道德守則?這些排除條款是否賦予《防止網絡假信息和網絡操縱法案》,超越《憲法》和法治,成為新加坡的最高法律? 第三十九條第一項、第四十二條第二項a款和第五十一條第一項的模棱兩可似乎是在立法上否認法律的複合、將同義詞重複敘說和擦邊球超越含義的努力;而這些含義正是新加坡獨立建國時的法律文本所重視的「民主」、「正義」和「平等」。

「依法治國」之具體操作 

《防止網絡假信息和網絡操縱法案》首次展現它的力量可以說是在二〇一八年五月的專案委員會聽證會上,也就是法案正式通過之前十四個月。二〇一八年一月,國會指派專案委員會,調查在網路上故意虛偽作假行為所帶來的「嚴重挑戰」。根據西敏寺議會制度的慣例,專案委員會邀請公眾提交書面意見。專門研究新加坡獨立史的歷史學者覃炳鑫響應公開邀請,提出意見書。覃炳鑫在意見書中聲稱,人民行動黨「一直以來散布『假新聞』,以謀取狹窄的政黨政治利益」,他主張,新加坡需要的不是更多的立法來「壓制言論自由」,而是「教育新加坡人民對所有的訊息要提高懷疑心……以及增進政府的透明度」。

二〇一八年三月舉行的審查「網路刻意造假」的專案委員會聽證會,必須參照新加坡政府(一九八六年開始)以電視實況轉播專案委員會聽證會做對比。在當年那些令人難忘的廣播中,民眾目睹國家機關對批評政府的非國家行為者發動言語攻擊、輕蔑和壟斷論述權。一九八六年的聽證會上,政府採用時時打斷發言,並且有選擇性地堅持出席聽證會的人士,應該用盤問證詞方式,以「是∕否」答覆政府提問的問題。因此,完全違反了專案委員會應在協商立法過程中,國家機關與公民之間要以就事論事和暢所欲言方式交流的精神。在一九八六年的聽證會中,國家機關有選擇地抹黑某些人,誣蔑他們的人格,同時策略性地不理睬他們陳述的內容。三十多年之後,在二〇一八年專案委員會關於「網路刻意造假」聽證會上,這些技巧又再次派上用場;這次用來對付覃炳鑫。

委員會與覃炳鑫之間的遭遇戰發生在二〇一八年三月二十九日。在這場聽證會上,委員會質問覃炳鑫將近六個小時,其方式有如公審和偵訊嫌犯。此外,在這近六個小時的過程中,正如覃炳鑫在牛津大學的同事們所抗議的那個樣子:

律政和內政部長……一再對覃炳鑫博士的研究表示不屑,以誤導的措辭重新表述他的發現,並試圖透過迫使覃博士僅以是/否提出回答,讓他同意這些表述。 

在同一封信中,東南亞研究項目(Project Southeast Asia)的主事人稱讚覃炳鑫在學術上的嚴謹和專業知識所取得的成就,並且強調說:

一個要討論刻意製造虛假訊息的專案委員會,卻以挑戰和重新陳述經驗的方式進行聽證會,諷刺意味十足。對於新加坡的學術自由和言論自由的影響,令人相當不安。聽證會表明目標是要確保資訊真實,可是它實際進行質詢時卻顯得意在恫嚇那些試圖發布真相的人。 

新加坡政府在回應時又重施故技:它指控覃炳鑫「可能與外國人勾結,試圖影響和顛覆新加坡的國會程序」;這項指控被一位涉及此一事件的牛津大學學者痛批為「荒謬透頂」。

談到政治煤氣燈效應的動態關係,我們值得在此關頭重述一句話,即煤氣燈效應發生在「權力不平等的背景」下,它的特徵就是「不容挑戰」。煤氣燈效應通常包括輕視對方,以及「從認知上不給予公平對待,並強迫對方噤聲」。當煤氣燈效應成功時,其效應之一就是破壞民主的基本特質 ,此一特質就是「要有獨立、分開、交換意見的觀點才會產生不同的意見」。

儘管新加坡政府過去舉行的專案委員會聽證會也表現出蔑視、從認知上不給予公平對待並強迫對方噤聲,但是值得注意的是,在過去的這些事件中,政府還堅持新加坡需要重新配置「西方」自由民主制度,以吻合國家特別脆弱的需求。在二〇一八年,當蔑視公民以及專案委員會聽證會的民主進程影響到從認知上不給予公平對待並強迫對方噤聲時,即使政府將新加坡定性為已經固有民主制度,可是威權主義法治的意識形態偽裝和權力不對稱現象卻透過政治煤氣燈效應的方式放大了。

覃炳鑫是個自信心堅強、能言善道的學者及活動家,本人並沒有因為政府在聽證會上所採取的手法感到困惑和驚嚇。換句話說,他並不是煤氣燈效應的典型受害者中會出現的人物,覃炳鑫是一個既敢於挑戰國家機關,又有思想的公民,他代表的是另一類人;這是國家機關面對批評時要選擇如何回應的一個警示故事和客觀教訓。

人民行動黨和有關人士對新加坡正式法律文本和承諾、法治和民主的機構的理解有代溝甚至誤解,因此人民行動黨執政的歷史也就是對有關人士採取懲罰性反應的歷史,國家機關一再針對質疑與批評政府的人士,採取迫使緘默、攻擊、恐嚇、抹黑、鄙視和妖魔化的手段。換句話說,在二〇一八年的聽證會上,國家機關展現出,即使它透過攻擊「假新聞」將自己定位為民主的捍衛者,但是公民應該了解的是新加坡具有一套獨特的「民主」論述。對於生活在《防止網絡假信息和網絡操縱法案》管轄下的新加坡人來說,這個重新定義含義的立法,需要啟動政治煤氣燈效應,導引民眾認識威權主義的法治,去了解法律背景、法律表現和法律文本之間的弦外之音。

二〇二〇年九月,政府以公開抨擊覃炳鑫的方式來殺雞儆猴——隱性地教訓公民不要倡導法治、批判性思考和民主——由選舉委員會助理選務官向警方報案,舉報由覃炳鑫共同創辦的一個公民社會組織「新敘事」(New Naratif)違法,再度凸顯警告意味。選委會指責「新敘事」在二〇二〇年七月大選期間違反《國會選舉法》。覃炳鑫被傳喚到派出所報到,遭到四個半小時的訊問,他的筆記型電腦和手機也被沒收。這些事件顯示,人民行動黨政府建立多年的模式,即把批評者定位為罪犯,予以恐嚇和懲罰的手法又告復活;在新的年代,針對新世代的選民和公民又擴大威權主義的法治。

 香港之威權政治與「法治」

從一九九七年七月一日開始,香港的政治和司法地位改採獨特的憲政安排,即「一國兩制」。從這一天起,香港——一八四一年至一九九七年一直是英國殖民地——成為中華人民共和國的一個特別行政區。當代新加坡和香港的法律—政治制度有相當重大的區別,但也存在相當重要的共同點。最明顯的是,這些共同點起自法治的觀念和傳統,它們又與英國殖民統治時期的法律教育和實踐有關聯。近年來,呼應《「依法治國」的迷思》這本書的劇本,政府權力擴大、對政治權力的限制萎縮,以及將批評者妖魔化為對國家構成威脅,也已成為香港法律現況的特徵。首先要記住,威權主義造成權力集中,阻礙了「對此一權力的嚴重政治競爭,或是對它進行審查」。其次,威權主義的法治使制定法律和解釋法律從憲法保障以法院作為對政治權力和公共領域的限制者,轉而將法律集中到行政機關手中,過去幾年發生的事件足證香港在治理方面呈現出明顯往威權統治的轉變。

一個具有深遠影響、令人震驚的例子就是在二〇二〇年六月新頒布的《國家安全法》,引起極大爭議。「經濟學人智庫」(The Economist Intelligence Unit)對這部法律的內容和背景,以及它對法治的嚴重侵蝕情況,提出有益的簡潔概述:

全國人民代表大會常務委員會(全國人大常委會)於六月三十日通過,旋即在香港政府憲報上公布後,香港《國家安全法》於同日生效……這項法律削弱香港的政治自由,並且〔具有〕……廣闊而模棱兩可的範圍……它賦予全國人大常委會、而不是香港法院有解釋權,這與《基本法》(香港的迷你憲法)的慣例背道而馳。

正如預期的那樣,這項法律對與分裂國家、顛覆、恐怖主義和勾結外國勢力有關的四項罪行訂定相應的處罰。罪行的字眼與發生二〇一九年抗議活動中的事件有關。譬如,攻擊或破壞政府設施是一種顛覆行為,而出於政治目的破壞運輸設施則被歸類為恐怖主義。被判犯有這些罪行的主要罪犯將面臨最高判處無期徒刑的刑罰。

這項法律在香港成立一個新的中央政府機構,有權在某些(模棱兩可)情況下進行國家安全調查。其中包括涉及外力的「複雜」案件,以及對國家安全出現「重大和迫在眉睫的威脅」。這有損香港的司法獨立,並且加速案件轉移到中國內地司法制度。這項法律也適用非香港居民則是另一個令人困擾的方面;譬如,那些被解釋為在海外主張香港獨立的人士,在進入香港或中國大陸(或與它們有引渡條約的國家)時可能會受到起訴。 

與《國家安全法》的這些動態相一致,新加坡的威權主義法治始終背離憲法對基本自由的保障;再加上制定的法律範圍廣泛、無所不管,而且用詞遣字模棱兩可;行政部門出於政治考量主導解釋法律的權力;以及對關鍵字詞的重新定義,以便符合政府對政治領域不成比例的主宰。就像人民行動黨政府在新加坡獨立初期透過《內部安全法》訴諸法律例外主義的邏輯一樣,二〇二〇年香港《國家安全法》也在法律和政治層面建立強制性的模板;這個模板將國家機關逼迫批評者緘默、將他們定罪和妖魔化的行動賦予正當性和授權。

香港此一天生威權主義的新法律,它的關鍵詞語——如安全、分裂、顛覆、恐怖主義和勾結外國勢力——充滿了意識形態意義。《國家安全法》透過政府所界定的含義,並將解釋權和執行權授予非司法和與政府結盟的機構來防止競爭。正如在九一一事件之後的世界中,「恐怖主義」和「安全」的主要含義一樣,這些類別充滿默認「著重國家安全,國家旨在保護全球化的種族暴力秩序」、「分裂」、「顛覆」和「勾結外國勢力」這些字詞旨在妖魔化批評政府的公民,讓他們失去正當性。

如上所述,威權主義法治的一個關鍵特徵是國家機關自由裁量權的擴大(通常是公眾無法挑戰的方式,透過官僚或行政所作的決策而產生),同時公共部門和司法機關審查和節制政府這類裁量權的力量也遭到侵蝕。循著這種威權主義法治的精神,透過選舉事務委員會施行看似單純的官僚程序,阻止有抱負的候選人參加選舉。選舉委員會是一個法定機構,宣示奉行法治原則,自稱「獨立」,並且一貫遵循「公平、開放和誠實的原則……嚴格遵守法律」。選委會要求候選人簽署宣誓效忠的宣言,把自己當成香港政治上的意識形態守門人。違反選委會自稱獨立、公平和開放,違反三權分立原則,也不顧「法律」有爭議和高度意識形態的含義,選委會禁止候選人的理由是採用明顯的國家主義對《國家安全法》第六條的解釋。第六條規定:

〔香港特別行政區的〕居民代表當選或擔任公職,應以書面形式確認或宣誓遵守《中華人民共和國香港特別行政區基本法》,並宣誓依據法律效忠中華人民共和國香港特別行政區。

選委會禁止支持民主和自治的候選人參加已經公告(但是現已推遲舉行)的二〇二〇年立法會選舉。從二〇二〇年六月三十日晚上十一點正式施行《國家安全法》到目前為止這段期間,這項法律已經展現它是具有似乎無限管轄權的法律,並且迅速地成為用來對付批評政府者的武器。

就其制定過程和迅速生效而言,《國家安全法》被批評為破壞《基本法》的一個鮮明例子,它是由北京直接制定施行,沒有香港的任何參與。但是,香港政府的說詞,以選委會發表的下述新聞聲明為例,它堅稱在《國家安全法》適用於香港之前,已經依據《基本法》進行審議和協商程序:

今年六月三十日,全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》(《國家安全法》),並在根據《基本法》第十八條的規定,向人大常委會香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府諮詢後,將本法列為《基本法》附件三。

所謂的「諮詢」,不考慮權力的不對稱性,僅限於國家行為者之間的交流,並且是閉門開會祕密決定;有效排除協商性的公共過程和參與,這也是新加坡威權主義法治的一個特徵。在堅持有按照《基本法》進行「諮詢」時,選委會的聲明符合威權主義的法治,因為法治程序可能是在政治劇場上擺個姿勢、公開表演一下;這種法治表象伴隨著威權主義政治剝奪法律實際和實質上限制權力的強大能力,虛晃一招。

香港威權主義興起的另一個著名例子是香港大學法律系副教授戴耀廷被免職事件。戴耀廷是一名有終身聘書的大學教師,從事政治活動,在法治框架內被認為是合法的,他也是二〇一四年「佔中運動」的始祖之一。至關重要的是,戴耀廷被解聘是違反大學教務委員會的建議。戴耀廷遭到免職,連同他的定罪和坐牢,讓人回想起新加坡學界所經歷的學術自由岌岌可危的性質,以及新加坡政府對被它視為威脅的人士祭出威權主義法治的威逼和恐嚇手法。前文提到針對學者兼活動家覃炳鑫的行動就是最近的例子。

在這篇序文中,我希望騰出篇幅記述為了挑戰威權主義法治而付出巨大代價的一個聲音。二〇一四年,香港「佔中運動」吸引了全世界的注意。運動發起的四年之後,即二〇一八年十二月,對「佔中運動」九名領導人的審判也結案。「被控觸犯普通法各種公共秩序、共謀和煽動罪行」的人士當中,包括法律系副教授戴耀廷。他被判有罪,判處有期徒刑十六個月。戴耀廷在向法院做最後陳述時,引用核准公民不服從的法律先例。他還引用對法治和公民不服從的經典、跨國權威,包括約翰・羅爾斯(John Rawls)、霍夫曼勛爵(Lord Hoffman)和民權領袖馬丁路德・金博士 (Dr. Martin Luther King Jr.)的一些主張。以下的摘錄摘自戴耀廷的最後陳述。透過戴耀廷引經據典暢述法律、民主、正義和權利的觀念,他的言論、信仰和行動跨越了數十年的時間,也跨越海洋和大洲,將「佔中」與「黑人的命也是命」以及跨時空的所有運動聯繫起來。這些運動面對法律遭到工具性、專制性的運用,企圖壓制、消音和助長不公不義,力求周全、合法、和平地推動民主和法治。

緊隨著金恩博士在公民不服從道路上的腳步,我們努力激發自我犧牲的愛與和平,而不是煽動憤怒和仇恨……公民不服從的目的是……引起公眾關注社會不公正,並且在社會運動目標上贏得公眾的同情……〔佔中運動〕抗議者的公民不服從方式是在大街上一起坐下來,手臂相挽,等待警察逮捕,並不掙扎。占領規模已經計劃好,並且打算合乎比例。我們認為,阻礙必須是合理的。我相信我們作為公民不服從中的違法者,已經盡了自己的本分。我們期待其他人也會盡他們的本分……這是一些非常熱愛香港的香港人的案子,他們相信只有透過實行真正的普遍選舉權,才能為解決香港的深層次衝突打開一扇門。我是那些香港人中的一員。與所有擁有共同民主夢想的人們一起,我們已經等待了三十多年的憲法權利。自從我在大學讀法學以來,我就參與了香港的民主運動。現在,我兒子剛從大學畢業,民主在香港仍然不見蹤影。戴耀廷,二〇一八年十二月十二日。

那些從香港普通法法律體系——本應由《中英移交協定》保證五十年不變——的價值中看到優點的人士,必須與香港從未有過(至少在現代不曾有過)的強大的威權主義進行鬥爭。來自香港或對香港有興趣的讀者會發現,新加坡的經驗非常重要。那些支持這些近期事件的人自然會認為新加坡社會是一個既威權又經濟上成功的正面榜樣。那些對香港最近發生的事件心懷恐懼的人會想到,面對威權主義改造法治的新加坡人是如何變成消極被動、沉默寡言的公民,或者是只找到相當有限的一些方法在狹窄的政治空間勉強運作。

註:[1]  煤氣燈效應(gaslighting)是一種心理操縱的方式,一個人或一群人祕密地讓受害人逐漸地開始懷疑自己,使他們質疑自己的記憶、感知或判斷,導致受害人認知失調,甚至貶抑自己。煤氣燈效應使得受害人心理上失去穩定,不再相信自己原有的信仰。這個字詞源自一九三八年美國一齣舞台劇《煤氣燈下》(Gas Light)。


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