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DQ區議員,真的有法律依據嗎?


 近來有報導指部分泛民主派區議員可能會被褫奪資格,並盛傳是由人大常委會出手處理。然而,上月26日閉幕的人大常委會會議並無討論與香港相關事項,但社會上不少人仍然覺得,中央出手是遲早問題。以上的揣測,固然是源自本屆區議會選舉的「反常」結果;就算是受2003年的七一遊行影響,泛民主派在隨後的區議會選舉中大勝,也沒有出現今天區議會的格局,因為2004年的區議會仍然有委任議員,而且當時的立法會還未有五個超級區議會議席。

2019年的區議會選舉,泛民大勝。圖為部分當選人於選舉翌日到尖東集會,聲援被困理工的示威者。美聯社

今屆區議會的勢力分佈,同時影響特首選委會的組成:選委會中,「區域性組織代表」佔117席,由區議員互選產生。依現時區議會民選議席的分佈,有八成多也是屬於非建制派,故區議會在特首選委裡的代表,很大機會全數歸非建制派,亦將影響特首當選人的得票。而在地區事務上,特區政府認為區議會在非建制派的控制下,難以履行其諮詢架構的功能,部分區議會的議程,甚至已超出區議會的職權,故過去曾多次出現民政事務專員離席、拒絕提供行政支援的狀況。

在此等政治因素下,不少傳聞指特區政府,甚至是中央,將會以各種方法「整頓」區議會:第一,在特區政府而言,要求區議員根據《國安法》第六條宣誓,是勢在必行。第二,有傳部分區議員將被褫奪資格。第三,中央可能會改變行政長官選委和立法會的組成,削弱區議員在香港政治架構內的影響力。隨著人大常委會會議的閉幕,第三種手段未必會於短期內成事,除非常委會加開會議;故近來輿論的焦點,落在區議員資格的問題。然而,特區政府有沒有足夠的法律依據,褫奪民選區議員的議席?

區議員要宣誓擁護《基本法》、效忠特區嗎?

按《基本法》一百零四條需要宣誓的公職人員,並不包括區議員。現時,根據《區議會條例》,區議會參選人須簽署聲明,表明會擁護《基本法》、效忠特區;但區議會選舉的當選人並不需要進行就職宣誓。本屆的區議員於二零一九年十一月經選舉產生,當時未有《國安法》、他們未有進行任何宣誓。

《國安法》第六條本身沒有列明哪些公職人員必須以宣誓,或以聲明確認擁護《基本法》、效忠香港特區。但由於該條指明公職人員在「參選」或者「就任公職」時,應當依法簽署文件確認或者宣誓,區議員很大機會被要求宣誓。區議員應否宣誓擁護《基本法》、效忠特區,本來就已經是一個值得討論的問題。根據《基本法》,區議會屬於非政權性機關,沒有獨立的行政和立法權。受其職權所限,區議員在維護國家安全上,應該負上哪些相應的責任,至今並沒有明確的答案。

褫奪區議員資格,有何法律依據?

雖然本屆區議員沒有進行宣誓,但有意見認為,他們在參選時曾經簽署聲明擁護《基本法》、效忠特區,所以「違反聲明」也可以構成褫奪資格的理由。問題是,區議員因為違反聲明而被褫奪資格,到底法律依據何在?

區議會條例

區議會條例第24條列出了「喪失民選議員資格的情況」,例如,在任議員已成為其他公職人員、他已在香港或任何其他地方被判處死刑或監禁、沒有能力履行職務等,當中並沒有包括「違反聲明」。

 《國安法》

於是,有人指可以在《國安法》中尋找法律依據。《國安法》第三十五條規定:任何人經法院判決犯危害國家安全罪行的,會即時喪失該條列出的職務,並喪失參選或者出任該等職務的資格。然而,這條所指涉的情況是「違法」,不是「違反聲明」;違誓或違反聲明應有別於違反《國安法》。

有論指,若部分區議員曾經倡議的「香港公民議政平台」意圖成為另一個政權架構,便會違反「一國兩制」,涉嫌觸犯《國安法》。「香港公民議政平台」於12月31日已宣佈立即終止運作,行政會議成員湯家驊於日前亦指出,如果該平台純粹由區議會民意代表討論社會議題,並無威脅推翻現有體制,似乎難以指控參與籌劃的區議員涉嫌觸犯《國安法》。

 人大常委會對《基本法》104條的解釋

人大常委會於2016年就《基本法》一百零四條的解釋,又可以成為褫奪區議員資格的法律依據嗎?常委會對於一百零四條的解釋中,有兩點是新增的規定:

(一)「擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區」,既是宣誓必須包含的法定內容,也是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件;

(二)該解釋首次界定何謂「拒絕宣誓」,以及「拒絕宣誓」的後果。如宣誓人拒絕宣誓,即喪失就任相關公職的資格;故意宣讀與法定誓言不一致的誓言,或以不真誠、不莊重的方式宣誓,均作「拒絕宣誓」論。在宣誓之後,如宣誓人從事「違誓行為」,依法承擔法律責任。

這個解釋的適用範圍,應限於一百零四條所列出的公職。該解釋的第一點已經寫得非常清楚:擁護《基本法》、效忠特區「既是該條規定的宣誓必須包含的法定內容,也是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件」。由於區議員並沒有包括於一百零四條之內,這個解釋不應適用於區議員。而且,當時人大常委會也未有就何謂「違反誓言」作進一步的規定。

 《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》(「議員資格決定」)

人大常委會於11月11日所作的「議員資格決定」,只是針對立法會議員的資格問題:立法會議員在哪些情況下,才會構成「違誓」(即不擁護《基本法》、不效忠特區)。該「決定」以六個法律文件為依據,其中一個法律依據(《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區第六屆立法會繼續履行職責的決定》),只是適用於立法會議員。

區議員怎樣才會構成違誓?由誰依法認定?

假設特區政府將會安排區議員根據《國安法》宣誓。在哪些情況下,區議員的言行才會構成違反誓言?違反《國安法》是其中一種情況,但除此以外,還有哪些情況可能構成「違誓」?「違誓」是否會令民選區議員立即喪失議員資格?以上問題,現在尚未有清晰明確的答案。

另一個重點是,誰應該有權、以及依甚麼法「認定」在任民選區議員「違誓」,即不符合「擁護」和「效忠」的法定要求和條件?

以人大常委會就立法會議員資格的決定為例,「一經依法認定」這一句並沒有主語,我們不能從該「決定」中得知由哪個機關作「依法認定」,只知依據「決定」喪失立法會議員資格的名單,是由「香港特別行政區政府宣佈」。現時,立法會參選人和在任議員,會因為四種情況,而被「依法認定」不符合「擁護《基本法》、效忠特區」的情況:(一)立法會參選人被選舉主任裁定無參選資格;(二)立法會當選人被秘書處裁定「拒絕宣誓」;(三)立法會議員被法院裁定違反《國安法》;(四)立法會議員因行為不檢或違反誓言,而經立法會出席會議的議員三分之二通過譴責,並由立法會主席宣告其喪失立法會議員的資格。

至於現任的區議員,他們理應在參與區議會選舉前,就已經被選舉主任信納「擁護《基本法》、效忠特區」;下一屆區議會選舉(2023年)的提名期又未開始,故此,現屆區議員不可能會因為出現「被選舉主任裁定沒有資格參與下屆區議會選舉」,而同時喪失當屆議席的情況。

沒有資格參選立法會,等同沒有資格擔任區議員?

如果現任區議員,在參與今年的立法會選舉時,不被選舉主任信納為「擁護《基本法》、效忠特區」,這可以構成褫奪區議員資格的理據嗎?現任區議員之中,的確有人曾經出現以上情況,但問題是,被依法認定「不擁護《基本法》和不效忠特區」即喪失議員資格的規定,目前只適用於立法會議員,人大常委會的「議員資格決定」似乎不能自動適用於區議員。

回歸多年,行政機關未曾基於「不擁護《基本法》、不效忠特區」的理由,褫奪在任區議員的資格,目前本地也沒有足夠的法律依據,讓行政機關宣告在任的民選區議員失去資格,除非特區政府有證據證明個別區議員違反《國安法》。但無論問題是交由特區政府處理,還是由人大常委會直接制訂法律依據,以「不擁護《基本法》、不效忠特區」為由,褫奪區議員資格,也會對原本《基本法》保障的選舉權構成極大限制。因此,「違誓」必須有清晰和可以查明的標準,並在程序上,給予議員有抗辯和申訴的空間。


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